Contribution d’ Arnaud Zacharie.
Arnaud Zacharie est secrétaire général du Centre national de coopération au développement (CNCD-11.11.11) et maître de conférences à l’ULB et à l’ULiège.
Les règles budgétaires européennes ont été suspendues pour permettre aux Etats membres d’intervenir face aux conséquences économiques de la pandémie. Le pacte de stabilité est toutefois censé être à nouveau d’application en 2023, alors que les dettes publiques ont fortement augmenté et que les besoins en matière d’investissements dans la transition écologique et sociale sont importants. Rétablir des règles budgétaires rigides dans un tel contexte mènerait à des politiques d’austérité contre-productives. C’est pourquoi ces règles devraient être abandonnées au profit d’un cadre budgétaire adapté aux enjeux de la transition juste vers une économie neutre en carbone.
Poser le bon diagnostic
La restauration des règles du pacte de stabilité budgétaire dans le contexte post-Covid signifierait le retour aux politiques d’austérité budgétaire instaurées en Europe à partir de 2011. Or ces politiques, censées rétablir la discipline de marché et réduire les déficits publics, ont fait la preuve de leur inefficacité. En particulier, elles ont un effet récessif et inégalitaire et sont antinomiques avec la nécessité d’investir dans le Green Deal européen.
En effet, les politiques d’austérité des années 2010 ont provoqué la baisse des investissements publics. En particulier, les investissements de l’Union européenne dans les énergies renouvelables ont été divisés par deux entre 2011 et 2012 et ne se sont jamais relevés depuis lors. La crise de la zone euro n’avait pourtant pas été causée par l’irresponsabilité budgétaire du secteur public, mais par l’accumulation de risques au sein du secteur privé. Ce n’est qu’après l’effondrement du secteur bancaire irlandais et l’explosion de la bulle immobilière en Espagne que les deux Etats transformèrent les dettes privées en dettes publiques. L’Italie, généralement accusée de laxisme budgétaire, a pourtant mené des politiques budgétaires restrictives depuis trois décennies et enregistré un excédent primaire tout au long de cette période. Ce sont en réalité l’Allemagne et la France qui n’avaient pas respecté les règles du Pacte budgétaire avant la crise de 2008. Or ce sont ces deux pays qui la traversèrent le moins difficilement.
Le diagnostic qui s’imposa néanmoins en Europe fut celui d’une crise provoquée par l’imprudence budgétaire des Etats. La révélation en novembre 2009 des dérapages budgétaires en Grèce fut ainsi instrumentalisée pour faire de la réduction des dépenses publiques la principale réponse à la crise de la zone euro. Il en découla des politiques d’austérité dont les effets se révélèrent désastreux. Selon Adam Tooze, « la zone euro, par ses choix politiques obstinés, a poussé des dizaines de millions d’Européens dans les abysses d’une dépression rappelant celle des années 1930. C’est l’un des pires cas d’autodestruction économique de notre histoire. Qu’un pays minuscule comme la Grèce, dont l’économie représente 1% à 1,5% du PIB de l’UE, soit devenu l’élément clé de cette catastrophe fait de l’histoire européenne une cruelle caricature. C’est un spectacle scandaleux. Des millions de personnes ont souffert sans raison valable »[1].
Des effets contre-productifs
A partir de 2010, la panique financière provoquée par la spéculation sur les titres de la dette des pays d’Europe du Sud déboucha sur des programmes d’austérité imposés par la « troïka » (Commission européenne, Banque centrale européenne et FMI). Comme l’ont démontré plusieurs études, ils ont eu pour effet d’exacerber la crise économique et sociale. De Grauwe et Ji ont ainsi montré comment les politiques d’austérité ont eu pour effet de déprimer l’économie et d’augmenter le poids de la dette, alors qu’elles avaient au contraire pour objectif de redresser l’économie et de réduire l’endettement des Etats[2]. Une autre étude portant sur l’impact des politiques d’austérité dans vingt-neuf pays développés après la crise de 2008 aboutit aux mêmes conclusions : l’austérité a entraîné la baisse de la consommation, de l’investissement, du produit intérieur brut, des recettes fiscales et de l’inflation – débouchant in fine sur une augmentation de la dette publique par rapport au PIB[3]. Plutôt que guérir le mal, l’austérité a au contraire contribué à l’aggraver. Le même constat a été posé par le rapport du Bureau d’évaluation indépendant du FMI concernant l’implication du Fonds dans les politiques d’austérité au sein de la troïka[4]. A la réduction des dépenses publiques s’est en outre ajoutée l’austérité salariale, qui a réduit la demande intérieure et exacerbé la course au moins-disant social entre les Etats membres.
L’austérité est également associée à l’instabilité sociale. Une étude analysant l’impact des politiques d’austérité en Europe entre 1919 et 2010 démontre une corrélation entre l’austérité budgétaire et l’instabilité sociale et politique[5]. Des coupes budgétaires de plus de 2% du PIB entraînent une accélération de l’instabilité dans toutes ces dimensions – manifestations anti-gouvernementales, grèves générales, émeutes, assassinats et tentatives de révolutions. En revanche, on ne constate pas le même effet pour les hausses d’impôts. Comme le constate Dani Rodrik, « dans une démocratie, lorsque les exigences des marchés financiers et des créanciers étrangers entrent en conflit avec celles des travailleurs du pays, de ses retraités et de sa classe moyenne, ce sont généralement ses citoyens qui ont le dernier mot »[6].
Enfin, le retour de l’austérité imposé par des règles budgétaires excessivement rigides est incompatible avec l’atteinte des objectifs climatiques. La Cour des comptes européenne souligne en effet que l’UE n’en fait pas assez pour stimuler les investissements durables[7]. Les experts évaluent à plus de 1 000 milliards d’euros par an les dépenses d’investissements requises pour atteindre la neutralité carbone en 2050. La Commission européenne estime quant à elle que 350 milliards d’euros supplémentaires sont nécessaires chaque année rien que dans le système énergétique. Or la contribution du soutien financier de l’UE s’élève à un peu plus de 200 milliards d’euros par an sur la période 2021-2027. La Cour des comptes européennes constate donc l’ampleur du déficit d’investissement.
Certes, les investissements publics ne suffiront pas, d’où l’importance d’adopter une taxonomie suffisamment ambitieuse pour orienter les investissements privés vers les activités (véritablement) durables. Toutefois, d’importants investissements publics sont indispensables, car certains secteurs comme les transports en commun, l’isolation des bâtiments ou les batteries électriques ne sont pas suffisamment attractifs pour le secteur privé[8]. Or le plan de financement présenté par la Commission européenne repose excessivement sur le secteur privé, à l’instar du « Plan Juncker » lancé par la Commission précédente. Ainsi, la Commission espère mobiliser 279 milliards d’euros sur la période 2021-2027 via une garantie de 11 milliards d’euros apportée par InvestEU. Autrement dit, 1 euro de garantie est censé générer 25 euros d’investissements privés
C’est pourquoi la transformation des règles budgétaires actuelles est une condition sine qua non à la réalisation du Green Deal européen.
Réviser les règles budgétaires
Des marges de manœuvre existent dans un contexte de taux d’intérêt extrêmement faibles. La conjonction du faible coût de l’endettement public, de la faiblesse de la demande et des besoins en infrastructures doit inciter les Etats à financer des projets par l’endettement public, car de tels investissements peuvent bénéficier à l’économie sans pour autant augmenter le poids de la dette[9]. Les règles budgétaires instaurées par l’Union européenne limitent toutefois les capacités d’endettement des Etats membres. Ces règles ne font aucune distinction entre les dépenses courantes et les investissements, car elles imposent aux Etats membres de maintenir le budget en équilibre structurel – ce qui interdit de facto le financement des investissements publics par des obligations dont le remboursement est étalé sur plusieurs années.
Pourtant, la dette publique a un effet positif lorsqu’elle sert à financer des investissements qui permettent de se prémunir contre de futures catastrophes climatiques ou, plus généralement, lorsque les investissements productifs permettent des rendements qui dépassent à terme le coût de l’endettement[10]. Il est en revanche irresponsable de maintenir des règles budgétaires qui limitent les investissements nécessaires à la transition écologique et sociale.
Ne pas investir dans la transition écologique risque par ailleurs d’exacerber les risques climatiques susceptibles d’engendrer à terme d’importantes pertes financières. Trois types de risques ont été identifiés : les risques de destruction physique d’infrastructures ou d’actifs suite à des catastrophes naturelles qui peuvent entraîner des pertes considérables pour les ménages, les entreprises et les compagnies d’assurance ; les risques juridiques pouvant découler de procédures judiciaires entreprises par des victimes de catastrophes climatiques contre des sociétés accusées d’en être responsables ; les risques de transition qui proviennent de la dévalorisation des actifs « échoués », car liés aux énergies fossiles qui devraient être progressivement bannies pour atteindre la neutralité carbone[11]. Le coût de l’inaction risque dès lors de se révéler à terme nettement plus élevé que celui de l’action.
C’est pourquoi l’Union européenne doit abandonner ses règles budgétaires rigides fondées sur deux contraintes dogmatiques – le plafond de 60% du PIB qui régit la dette et celui de 3% qui régit le déficit public[12]. L’UE a plutôt besoin d’un cadre budgétaire flexible, adapté aux trajectoires spécifiques des différents Etats membres et favorisant les investissements nécessaires à la concrétisation du Green Deal. Le « semestre européen », actuellement focalisé sur l’analyse par la Commission des déficits budgétaires des Etats membres, devrait être remplacé par un « semestre de la transition écologique et sociale », qui prendrait en compte les performances des Etats membres en fonction des Objectifs de développement durable adoptés en 2015 par les Nations Unies.
La réforme la plus importante consiste à exclure les investissements durables du calcul des déficits publics – ce qui est faisable sans modifier les traités européens. Cela ne concerne pas seulement les investissements dans les infrastructures vertes, mais aussi ceux dans les secteurs indispensables à une transition juste, comme la formation professionnelle ou les mesures d’accompagnement liées à la conversion écologique des secteurs industriels. Les investissements dans la recherche et le développement (R&D) devraient également être promus.
En France, un collectif d’une trentaine d’économistes, de parlementaires et de représentants de la société civile a lancé un appel dans ce sens, en vue de remplacer le pacte budgétaire actuel par un « pacte de résilience et de solidarité »[13]. Il propose une réforme reposant sur quatre principes : la prise en compte des risques écologiques et sociaux dans le pilotage budgétaire de l’UE, la sanctuarisation et l’encouragement du financement de la transition juste, la révision des outils de coordination économique et la démocratisation de la gouvernance budgétaire et économique.
En conclusion, l’Union européenne doit à la fois tirer les leçons de ses erreurs passées et prendre la mesure des investissements nécessaires pour relever le défi de la transition écologique et sociale. Dans les deux cas, cela doit l’amener à tourner le dos à l’austérité et à transformer son cadre budgétaire pour promouvoir les investissements verts.
[1] A. Tooze, Crashed. Comment une décennie de crise financière a changé le monde, Les Belles Lettres, 2018, p. 32.
[2] P. De Grauwe et Y. Ji, « Panic-driven austerity in the Eurozone and its implications », VOX, 21 février 2013.
[3] C. House, C. Proebsting et L. Tesar, « Austerity in the aftermath of the Great Recession », VOX, 11 avril 2017.
[4] Independent Evaluation Office of the International Monetary Fund, « IMF response to the financial and economic crisis : an IEO assessment », 8 octobre 2014.
[5] J. Ponticelli et H.-J. Voth, « Austerity and Anarchy: Budget Cuts and Social Unrest in Europe, 1919-2010 », CEPR Discussion Paper, n°8513, 2011.
[6] D. Rodrik, La mondialisation sur la sellette. Plaidoyer pour une économie saine, De Boeck, 2018, p. 5.
[7] Cour des comptes européenne, « Finance durable : l’UE doit agir de façon plus cohérente pour réorienter les financements vers les investissements durables », Rapport spécial n°22/2021, septembre 2021.
[8] P. Artus, « Les questions posées par la transition énergétique en Europe », Flash Economie, Natixis, 2 janvier 2020.
[9] FMI, « Is it time for an infrastructure push? The macroeconomic impact of public investment », in World Economic Outlook, chapitre 3, 2014, pp. 75-114.
[10] P. De Grauwe, « Who should pay for the cost of climate policies? », VOX, 19 décembre 2018.
[11] L. Scialom et J. Deyris, « Quand le risque climatique devient risque financier », Alternatives Economiques, 22 octobre 2019.
[12] O. Blanchard, « L’Union européenne doit abandonner ses règles budgétaires rigides », Le Soir, 4 novembre 2021.
[13] « Appel : Un pacte de résilience et de solidarité pour remplacer le pacte de stabilité et de croissance », Alternatives Economiques, 24 septembre 2021.